Муниципальные системы зарубежных стран.

Зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных моделей местного само­управления. Они различаются по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, компетенции местного самоуправления, сочетанию форм непосредственной и представительной демократии, а также представительных и исполнительно-распорядительных органов в системе местного самоуправления.

Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система, основными признаками которой являются:

• отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;

• основная единица местного самоуправления — приход на территории которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, I жители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное должностное лицо — старосту для осуществления исполнительно-распорядительных функций;

• система местного самоуправления включает, прежде всего, представительные органы — советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета — советников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть, избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительно-распорядительные органы формируются советом и подотчетны ему;

• основными направлениями деятельности органов местно­го самоуправления являются управление полицией, пожарны­ми и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечение престарелых.

Наиболее полное воплощение англосаксонская система ме­стного самоуправления получила на своей родине в Великобри­тании. На ее основе в США сформировались две основные мо­дели местного самоуправления:

1. «Мэр — совет» или «совет — мэр», в зависимости от то­го, каким образом избирается мэр: система избрания мэра все­общим голосованием населения обеспечивает его доминирова­ние во взаимоотношениях «мэр — совет», тогда как выбор мэра советом из своего состава сохраняет за последним приоритет в решении основных вопросов. Наиболее часто в США встреча­ется разновидность «мэр — совет» (около 1/3 всех городов): мэр является главным должностным лицом города и обладает зна­чительными полномочиями, в том числе правом «вето» на ре­шения совета, формирует самостоятельно местную админист­рацию, составляет местный бюджет и др.

2. «Совет — управляющий (менеджер)», когда население избирает совет города, который из своего состава избирает председателя — мэра и назначает управляющего (менеджера) местной администрации. Отношения совета с управляющим определяются контрактом, регламентирующим обязательства сторон. Как правило, управляющему предоставляются доста­точно большие полномочия в формировании местной админи­страции, определении направлений ее деятельности, исполне­нии местного бюджета. Эта система действует более чем в по­ловине городов США.

Наряду с этими двумя основными моделями в США встре­чается комиссионная модель (6% городов). В небольших горо­дах население избирает комиссию в составе 3-7 человек, кото­рая выполняет одновременно полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного само­управления.

Вторая основная муниципальная система получила назва­ние французской. Ее основное отличие от англосаксонской системы заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Данная система сформировалась в странах, в которых государ­ство традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и административную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались, на местном уровне одно­временно с системой самоуправления действуют также органы

государственной власти или их должностные лица, которые представляют государство и его интересы в сфере местного са­моуправления.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. закона «О правах и свобо­дах местных коллективов», в соответствии с которым (1) основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; (2) избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; (3) компетенция совета включает решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэ­ра; (4) решения муниципального совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при усло­вии, что они переданы представителю государства в департа­менте и опубликованы; (5) муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председате­лем коммуны; готовит сессии муниципального совета и ис­полняет его решения; управляет имуществом коммуны и име­ет право совершения гражданско-правовых сделок; представ­ляет интересы коммуны в судебных органах; назначает слу­жащих и принимает решения об административных поощре­ниях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые реше­ния, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может деле­гировать муниципальный совет.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным го­сударства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как регистрация браков, рождения, смерти, подтвер­ждения отцовства и материнства. Мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции и в этом каче-^чстве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и передает соответствующие материалы в органы правосудия. Он принимает жалобы населения и проводит по ним предварительное расследование под надзором прокурора Республики. В случае необходимости судья призывает мэра -выступить в ходе судебного расследования на стороне обвине­ния.

На мэра возложена обязанность публикации и исполне­ния законов и регламентов. Он играет важную роль в органи­зации выборов, исполняя обязанности председателя избира­тельной кампании. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании, ведет учет призывников для прохо­ждения службы.

(6) Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирает Генеральный совет в со­ставе 13-70 человек, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления те­кущей работы. В компетенции Генерального совета находится решение вопросов о финансовой поддержке коммун, разработка программ по созданию инфраструктуры департамента (дороги, электричество, жилье, транспорт, культурная деятельность и др.). Генеральный совет управляет персоналом и собственно­стью департамента, осуществляет надзор за путями сообщения, управляет такими службами, как агентства по предоставлению жилья для малообеспеченных слоев населения, распределяет целевые кредиты на образование и др. Председатель Гене­рального совета является главой служб департамента, распо­ряжается его имуществом, проверяет органы полицейской службы.

Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет и координирует усилия по экономическому, со­циальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона. В этих целях он имеет право на проведение исследо­ваний, касающихся регионального развития; на участие в фи­нансировании программ создания центров коллективного поль­зования; на координацию экономической деятельности пред­приятий, организаций, учреждений различных форм собствен­ности и программ капиталовложений; на планирование иссле­дований и развитие технологий в рамках подготовки предло­жений и оценок по региональным вопросам плана социально-экономического, культурного и научного развития страны. Ре­гиональный совет осуществляет подготовку и переподготовку кадров, ремесленное обучение; оказывает помощь государст­венным учебным заведениям (лицеям), а также предприятиям по переработке морских продуктов, речным портам, прибреж­ному рыболовству. Региональный совет избирает из своего со­става Президента, вице-президента и членов бюро для текущей работы, формирует Региональный социально-экономический совет из представителей органов, организаций, движений, об­ществ.

(7) Государство осуществляет полномочия в сфере местно­го самоуправления через Комиссара республики по региону и Старшего казначея региона. Комиссар республики назначается Правительством и подчиняется премьер-министру, проводит политику государства в области экономики и совершенствования территориального устройства, отвечает за соблюдение в регионе национальных интересов и законов; руководит под эгидой соответствующих министров службами администрации; возглавляет административные комиссии, имеющие отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государст­ва в регионе. Старший казначей региона координирует дея­тельность казначеев отдельных департаментов. Комиссар рес­публики обязан консультироваться с ним при разработке на­ционального плана экономического и социального развития, решении вопросов об инвестициях и осуществлении экономи­ческой децентрализации.

В целом, французская модель самоуправления представ­ляет собой образец большей централизации власти, по срав­нению с англосаксонской, обеспечивая при этом достаточные гарантии осуществления права населения на местное само­управление.

Наряду с двумя основными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы, разновидно­сти двух основных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто называют ком­мунальное управление ФРГ, на формирование которого оказали большое влияние специфические условия Германии: (а) федеративное устройство государства, с предоставлением государственным органам отдельных земель широких прав в определении принципов организации местного самоуправле­ния; (б) длительный период государственной раздробленности, обусловивший разнообразие форм местного самоуправления; (в) реформы местного самоуправления, в результате которых муниципальная система соединила современные элементы с патриархальными чертами.

Коммунальную модель ФРГ отличает, прежде всего, то, что основу местного самоуправления составляет район (или город в ранге района), который одновременно выступает как самостоя­тельная коммунальная единица и как объединение отдельных общин, представитель их интересов. Район является также ни­зовым звеном государственной системы власти. Организацион­ной особенностью коммунальной модели является ярко выра­женная тенденция к объединению отдельных муниципальных образований и образование городских агломераций («объеди­ненных городов»). Создаются также городские или окружные союзы в целях более эффективного развития экономики и му­ниципальной инфраструктуры (окружной союз Франкфурт, Союз Большого Ганновера, Союз коммун Рурского промыш­ленного района и др.). Иногда такие объединения создают для совместного выполнения отдельных программ — развития образования, для организации транспортного обслуживания, со­хранения исторических традиций.

Компетенцию местного самоуправления ФРГ составляют дела местного значения, связанные, главным образом, с об­служиванием населения и с обеспечением порядка и безопас­ности.

Система муниципальных органов ФРГ включает муници­пальный совет (районные, городские, общинные и др.) — пред­ставительный орган местного самоуправления и местную администрацию. Минимальная численность общины, которая может получить право на избрание представительного органа самоуправления, составляет 200 человек. Численность изби­раемых советников может колебаться в зависимости от количе­ства жителей от 8 до 80 человек. Активное избирательное пра­во предоставляется гражданам ФРГ с 18 лет при наличии оп­ределенного ценза оседлости (от 3 месяцев до 1 года в разных землях), пассивное — с 21 года (в некоторых землях — с 18 лет). В некоторых общинах сложилась практика представи­тельства в советах иностранных граждан, которые вместе с членами своих семей, населяя целые городские кварталы, со­ставляют значительную часть местного сообщества.

Особенностью коммунального управления ФРГ является также наличие 4-х типов муниципальной администрации: (1) «Южногерманский совет», при котором бургомистр являет­ся главой администрации и председателем общинного совета, избирается непосредственно населением. (2) «Неправильный магистрат», при котором функционируют два коллегиальных органа: представительный в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распорядительный в лице магистрата. (3) «Бургомистр», при котором глава исполнительно-распоря­дительного органа — бургомистр избирается советом и являет­ся его председателем. (4) «Северогерманский совет», при кото­ром глава местной администрации, избранный населением общины, — директор исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления.

С учетом типа муниципальной администрации и характе­ра ее взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления выделяются 4 основные разновидности коммунальной модели:

• «Обер-бургомистр — совет», при которой доминирующее положение занимает избранный населением бургомистр. Он руководит исполнительно-распорядительным органом и орга­низует деятельность совета, являясь его председателем; само­стоятельно формирует состав администрации; имеет право оп­ротестовать решение совета и приостановить его исполнение;

распоряжается финансовыми ресурсами муниципального обра­зования.

• «Совет — магистрат» имеет исторические корни и обес­печивает более сильные позиции бургомистра, хотя последний избирается советом из числа своих членов. Положение бургомистра определяется тем, что он избирается сроком на 6 лет, тогда как представительный орган местного самоуправления — на 4 года. Влияние бургомистра в коллегиальном магистрате обеспечивается также работой в его составе наряду со штат­ными советниками почетных советников, осуществляющих свою деятельность на общественных началах.

• «Совет — общинный директор — комитет по управле­нию» является сравнительно новой разновидностью комму­нальной модели ФРГ. Комитет по управлению обеспечивает дополнительный механизм контроля за деятельностью общин­ного директора — главы исполнительно-распорядительного органа, традиционно доминировавшего в структуре местного самоуправления. Комитеты по управлению создаются как кол­легиальные органы и принимают активное участие в жизни общины.

• «Собрание жителей общины» выполняет функции пред­ставительного органа местного самоуправления и избирает для текущей работы главное должностное лицо — бургомистра, который одновременно председательствует на общинном сове­те и решает без согласования с ним вопросы текущей жизни общины.

Существование большого разнообразия муниципальных моделей и их разновидностей создает необходимые и благо­приятные предпосылки для адаптации системы местного само­управления к требованиям страны, региона, времени и кон­кретной ситуации с учетом исторических традиций, политиче­ской и правовой культуры населения, его духовного мира.